改革的主要任務是構建自然資源資產產權體系，明確自然資源權利對象、權利主體、權利內容、管理機制等內容。隨著改革工作的推進，自然資源產權主體進一步明確、管理體制不斷健全、產權權能及保護制度得以發展。但由于自然資源具有物理及社會關系上的復雜性，相對于一般財產具有特殊性，改革絕非簡單地整理、協調既有自然資源權利間的關系所能完成，其面臨著若干復雜、基礎性的法學問題，應予深入分析與審慎研判。

自然資源與生態環境關系的協調

自然資源的經濟價值和生態價值是一體兩面的關系，也在一定程度上呈現出競爭關系：資源經濟價值的實現往往意味著生態價值的耗減。而后者的損失并未反映在傳統自然資源產權制度之中，使得開發利用行為的社會成本未能得到完整展現。因此改革將科學設計自然資源產權制度，確認其生態價值，全面客觀地反映資源開發利用行為的社會成本并協調經濟與生態二元價值，作為一項重要任務。

“新”價值的發現往往意味著資源類型的擴展。在二元價值視角下應如何理解或建構作為權利對象的“自然資源”概念，是新時代自然資源資產產權制度面對的第一個法理論問題。隨著生態價值的發現與確認，自然資源的觀念更新存在兩條可能路徑：其一是仍以“能夠作為生產資料的自然要素”為標準確定其外延，在設計具體制度時向其“添附”生態價值，使兩種價值獲得相對全面的評價與反映，從而實現“自然資源生態化”；其二是擴展自然資源概念的外延，將所有具有生態價值的自然要素均納入其中，使“生態環境資源化”，如此一來則自然資源與生態環境兩概念將趨于同一。需要指出的是，環境要素的生態價值在客觀形式、實現方式等方面與經濟價值有顯著區別，人類對其認識仍處于初步階段，在其評價方式、量化標準等方面仍面臨諸多難題。有鑒于此，當前改革或宜以較為穩妥的路徑一為實行方案，而將相對理想化的路徑二作為理念目標。《指導意見》的大部分內容體現了路徑一的思路，其中列舉的資源形式主要包括土地、礦產、海域、水、森林、草原等傳統意義上經濟屬性相對顯著的自然資源；但其中以自然保護地為自然資源登記單元的要求也在一定程度上體現了路徑二的思路。如何在改革中協調兩種頗有不同的思路，是值得思考的。

自然資源資產二元價值的協調與綜合

自然資源的有償利用是實現節約集約利用的內生動力。如前所述，自然資源是其經濟價值與生態價值的綜合體，“自然資源”觀念的生態化要求客觀反映自然資源的生態價值，將其與經濟價值一道計入自身“價格”，使自然資源的開發利用成本得到全面反映。在自然資源價格上綜合、協調經濟價值與生態價值，需要將二者置于同一維度上加以衡量，而該工作面臨著多重技術與制度難題。

首先，生態價值的復雜與多樣性。生態系統服務（eco-system services）是生態價值的功能載體，后者是前者的價值化。它指的是人類社會從生態系統或環境要素獲取的惠益，其隨生態科學的發展而被逐步認識。美國學者康坦薩（Costanza）等人在關于生態系統服務的開創性研究中將其概括為氣體調節、氣候調節、擾動調節、水調節、水供給、控制侵蝕和保持沉積物、土壤形成、養分循環、廢物處理、傳粉、生物控制、避難所、食物生產、原材料、基因資源、休閑、文化等17類。有別于內容相對“純粹”的經濟價值，生態價值的復雜與多樣性極大提升了對其進行客觀全面量化評價的難度。其次，二者在核算方式上的差異。自然資源的經濟屬性使其具有交換價值，針對其已形成較為成熟的市場，使經濟價值得以通過價格直觀反映。而生態價值主要表現為維系環境、承載生命的背景性價值，價值主體難以排他享有，故不易形成成熟的交換關系，對其評價缺乏如前者般直觀確定的尺度，貿然將其折算為金額存在不完全評價的風險。由此，二者在評價確定性上有所不同。最后，二者在實現方式上的差異。自然資源的經濟價值主要通過消耗性利用一次性“變現”，故其以每單位空間或質量所含價值量作為評價維度，如以“元/立方”作為核算單位。而生態價值的實現則有賴于保持資源的原生狀態，穩定“釋放”，故其評價維度加入了時間因素，一般表現為每單位時間每單位空間所蘊含的物質或功能量，如以“每公頃鹽沼·年”為單位。評價維度的不同進一步提高了綜合二者的難度。

在認識生態價值與經濟價值差異的基礎上，《指導意見》以資產負債表這一技術手段處理自然資源的價值二元性，實為明智之舉。但在具體操作中如何將表達為“資產”的經濟價值和表達為“負債”的生態價值減損置于同一評價維度，實現資產與負債的價值互動與綜合，仍考驗著決策者的管理智慧。

自然資源“公有權”理論的重構

馬克思主義經典作家指出，消滅剝削的關鍵在于消除生產資料私有制。新中國成立后，中國共產黨在全國范圍內組織開展三大改造，確立了生產資料公有制，從而完成了向社會主義社會的過渡。自然資源是最重要的生產資料，早在1954年新中國第一部憲法就確認了公有制在自然資源所有制中的主體地位。“八二憲法”第9條詳細列舉了自然資源類型及其所有權屬，憲法關于自然資源所有制的規定至此基本定型。隨著社會主義市場經濟體制改革的推進，為提高資源配置及利用的效率，《民法通則》《物權法》在憲法規定的基礎上確立了自然資源產權，自然資源“國家/集體所有權”（以下簡稱“公有權”）的概念也由此深入人心。然而，稱謂上的同一性使人們在很大程度上忽略了“公有權”與傳統意義上的“（私人）所有權”概念在生成背景及所處理關系上的實質區別。

傳統意義上的所有權概念指的是權利人對財產進行占有、使用、收益及處分的排他性支配權利。該概念發展成熟于資本主義商品經濟關系中，具有濃重的個人主義意味。傳統所有權所處理的是權利人與其他主體的關系，通過維護個人財產不受他人任意侵奪，保障社會經濟關系的安定。私有制條件下國家的所有權也擁有相同的理論內涵。而產生于社會主義市場經濟關系中的自然資源“公有權”則不然，其所處理的主要不是權利人與他人的“對外”關系，而是權利主體與其內部“成員”的“對內”關系。在這種情況下，“排他性支配”“占有使用收益處分”等傳統所有權觀念，是否適于處理作為權利主體的國家與作為其成員的國民個人圍繞自然資源等權利客體所產生的社會關系，并非一個不言自明的問題。自然資源是個體生活生產所不可或缺的重要資源，其權利主體是相對抽象的全體國民或集體經濟組織成員，具體行使委予政府或集體經濟組織行使，此間關系需要通過具體多元的公私法規范予以調整，需要在理論上重新認識“公有權”的內涵，明確其權能，規范其授權程序、行權機制及監督措施。當前關于這些內容的規范基礎及理論準備仍略顯不足，還需通過規范創制與理論詮釋予以完善，這對法律學者而言不但是重大的挑戰，更是難得的機遇。可以期待，構建完善的自然資源公有權概念、理論及制度，將可能成為中國特色社會主義法學為世界法學理論作出的卓越貢獻。

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